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北京大学中国经济研究中心

北京大学中国经济研究中心、长江商学院经济学教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

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内地农民的稳定还能持续下去吗  

2009-08-17 17:00:20|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  内地农民的稳定还能持续下去吗

  周其仁

  1990年

  今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质,并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满,而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。

  迄今为止,中国内地仍然保留着数本事实把中国同日益对它发生重要影响的大多数国家和地区——欧、美、日、苏联、东欧以及新兴工业化地区——区别了开来。但是,不少中国问题的观察家和分析家似乎都忽略了这一点。事实上,人们讨论有关中国内地现状和前途的许多重大问题,无论是稳定、增长、民主、秩序、产权,还是停滞、失控、内乱以至改朝换代,都不能缺少对内地农民状况的观察和分析。最近的一个例子是,1989年5月以后,大陆的城市系统包括北京、上海,以及西南、西北、东北、华东、华南的一系列重镇,在经历了40年来最令人震惊的对抗和冲突之后,只用不很长的时间,就恢复了控制下的平静。这个事件的结局,如果从社会基础结构上来分析,不能不看到大陆农民的稳定取向是一个最基本的条件。

  农民的稳定并不是植根于他们的政治保守和愚昧落后,相反,作为一个社会集团来说,农民同样是理性的,甚至更善于作关于其自身利益的收支分析。今天内地农民的稳定取向来自于他们从10年改革中所获得的可观收益,以及他们对这种收益还能有所增长的预期。改革使中国共产党第二次赢得了农民群众,从而也就奠定了估量中国内地形势的基础,应该注意到这个基本事实。

  但是,今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。据笔者一年前的实地调查得到的印象,内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质,并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满,而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。这是一种对改革引发出来的新问题得不到及时解决的不满,一种对新的社会生产力正有机会产生出来,但却无法找到新的制度构架来加以容纳的不满。

  比之于“农民要造反”的警告,这种新的不满不具有紧迫性和危险性,因而很容易被忽略、被拖延。但实际上真正要解决这些新问题是相当繁难的。不幸的是,内地农业生态系统没有多少力量来承受对新问题的拖延。如果在10年农村改革中真正产生的那些经济剩余不能在新的制度构架下迅速得到有效利用,由此奠定发展水平的物质基础的话,那么单是人口与土地的严重失调就将给全部农村问题打上灰色的色调。一年来我由于在国外学习,没有实地感受的机会,无法准确地知道有了什么新的机会,无法准确地知道事情有了什么新的进展。不过据我努力收集的信息来判断,并没有出现任何明显的转机。不仅如此,现在政府僵硬的紧缩政策的大部分负作用,分配给了农民来承担,从而产生了许多新问题(乡镇企业垮台的数目让人吃惊)。所有这一切将会对内地农村和农民稳定产生什么影响,当然要靠持续的观察和研究。本文仅根据以往的体验,为读者提供一个便于系统追踪观察的简略图景。由于农民稳定与改革息息相关,所以我们不妨从内地农村改革的进展、问题和局限谈起,最后作若干有待检验的估计。

  内地农村改革的实质进展

  内地农村改革10年所取得的实质进展,首推人民公社制度的解体。就这一点而言,历史已难以逆转。

  人民公社制度以行政指令来组织产品是整个国民经济体制的基础部分,它是在服务于20世纪50年代国家重工业化战略目标的过程中形成的。

  人民公社制度强制地保证了来自农业和农民的积累,对国家重工业化作出了贡献。但是,由于这种贡献建立在剥夺农民财产权利、禁锢生产要素流动的体制基础之上,所以它也使得农村的现代化事业,付出了沉重的代价。20世纪50年代到70年代,中国的国家工业化急速推进,但与城市化、商品化以及人力资源的全面开发过程相脱节甚至相背离,这在很大程度上是因为依赖于人民公社制度的存在。

  这样的发展战略和体制安排,造就了国家本位的工业化的迅速发展,也造就了数亿长期贫困的农民。70年代末,当毛泽东晚年的政治浪漫主义消散之后,新的领导集团发现农民情况的严重性足以威胁政治安全,这就是内地农村改革发生的大背景。

  农村改革的起步方式,实在是非常朴素的,它没有提出解散人民公社、重分集体财产的激进口号,但却通过农户承包土地,很快重建了农民的财产权利。1985年,内地平均每个农户拥有资产3 81277元,差不多比1978年的财产存量增加了6倍。

  它也没有高举自由、平等的旗帜,但却逐步争得了农民从事农业生产劳动、创办和经营工商实业、参与基层政治生活直至迁移到城镇的自由。1985年内地乡镇劳力37亿,已形成12个职业分类,其中务工务商的已占1812%。

  正是农户的财产权利和农民的经营自由,动摇了人民公社制度的根基。1984年,人民公社制度在法律上被取消了。

  在此期间,农村生产力获得巨大解放。1979至1984年,内地农业产值每年遽增948%,农民的人均纯收入每年遽增1771%。这些以往的农业增长史中所不能想象的成绩,足以构成绝大多数人接受人民公社制度解体的充分理由。

  在人民公社的解体过程中,萌生了诸多新因素。究其大者,包括农民出售产品和劳务的货币收入,1986年为3 195亿元,比1978年增长357倍;1986年全国集市共63万个,比1980年增加57%;集市贸易成交额890亿元,增加278倍;到1987年末,全国农户储蓄余额1 079万元,比1980年增长76倍,另外农民手持现金则在500亿元以上。同期,内地乡镇企业大发展,仅乡、村两级企业,就增加154万个,就业人数增加1 7028万人,总收入增加2 4247亿元;农村个体工商业注册登记的户数,1981年为961万户,1985年为8916万户,1986年在1 000万户以上;就业人数从1981年的1219万人,增长为1985年的1 3823万人。1987年,全国有私营企业225万个,雇工365万人,产值约占全国工业产值的1%。在1980至1987年,共有9601万农村劳动力流动到城镇就业。1987年,全国市镇人口达到504亿,比1980年增加163倍;占总人口466%,比1980年提高了272%。

  很明显,伴随着人民公社的解体,内地农村商品货币关系得到了恢复和发展,价格机制发挥作用的范围有了扩大,形形色色面向市场的经济组织得以大量产生。

  具有上述性质的新因素,在历史上不只一次地出现过。但是,就发生的规模、频率以及分布范围来看,这一次的确异乎寻常。内地农民的生产和生活,还从来没有如此大规模地同商品交换和货币利用联系在一起。新因素带来了某些新希望。

  农民自发创新与政策放宽的积极互动

  全部上述积极变化并不是由政府指令单向推动才出现的,它们是农民自发的创新努力,是与政府政策积极回应之间互动的结果。

  有人喜欢说内地农村改革是中共十一届三中全会发动的。这并不是事实,因为这个全会的决议中明文写着“不许包产到户”。但是此次重要决策会议达成的“不改革将亡”的共识,却为政府政策吸收民间创造留下了足够大的空间。

  包产到户首先是农民的创新,早在20世纪50年代中期即在温州的永嘉县发明了,但随即被当作“资本主义”而遭到压制。尔后,它屡仆屡起。但只是到了国家政策对其吸收、承认并提炼的70年代末,包产到户才达到一定的规模。

  互动的决策模式可以防止政策的僵化和盲动(这两个极端差不多正是改革前内地农村政策的特色)。从休养生息、允许包产到户、土地承包长期不变、松动农民营工经商直到开放城乡间要素流动,每项政策都是在农民自发创新和地方性试验的基础上制定的,这样的政策执行起来就容易了。

  对农民方面来说,互动的决策模式大大增加了他们的改革参与感。这一点很重要,因为像中国这样的大国,只有几个人在口头上高喊改革口号是没有用的。早期农村改革的成功之处,正在于几亿农民都有了改革参与感。内地农村系统的动员能力因此有了显著的提高。

  允许富裕、自由和参与,给20世纪80年代前半期的内地农民留下了美好的记忆。仅仅几年工夫,化解了内地贫困农民可能重新造反的危机。农民和政府都从改革中获得收益,这就给他们之间的政治关系奠定了新的经济基础。内地农民是非常实际的。按照他们的政治道德,拥护给自己带来实际利益的政治人物是天经地义的事情。无论未来的历史学家作何评价,内地农民对当时支持改革的领导人的肯定性评价是发自内心的。虽说如果中国共产党在高级社之后不犯系列错误极端化的话,内地农民可能早就能达到80年代才达到的生活水平,但他们还是被共产党的灵活政策所赢得。内地农民的这种政治态度,是迄今为止内地政局的真正基础。

  新的问题和新的参考体系

  不过,快速的变革总要带来一些难以对付的张力,内地农村并不例外。1984年之后,一方面是改革中的新问题不断产生,另一方面是衡量改革成果的参照标准因前期成功而有了迅速提高的趋向。这两方面的结合,使内地农村“希望的田野”似乎越来越不如前几年晴朗。

  新问题几乎是层出不穷的。

  第一类问题是农村商品经济的发展开始与城市利益集团发生利益摩擦。这类问题集中表现在农产品的市场开放程度和价格决定上。

  比如粮食,农民当然要求按市场价格出售。但城市系统以低价供应口粮的福利方式并未更改,因此一旦农民的粮食按市价出售,财政补贴(给城市居民)将大幅上升,超出政府预算可承受程度时,强制低价收购粮食的办法就重新压到农民头上。因此,粮食的市场化要以城市福利系统改革为条件,而后者又牵涉到工资、税收、财政和全部产品的价格制度改革,同时农村本身的税赋体系也待调整。粮食这个商品看来很简单,但一谈到“市场化”几乎就要牵动全部经济制度和多方经济利益。做起来不像允许包产到户那样容易。

  因此,市场化的实际过程不像做这个题目的文章那么写意。一般都认为农民从自给半自给走向市场化是一个历史的进步,这当然是对的,只不过进步常常要伴随痛苦。

  第二类问题是改革政策的成果缺乏制度架构来巩固。比如土地分户承包,是内地农改的基石,可是这块基石并不牢靠。我们知道土地生产力的形成和养护是多年的事情,因此土地承包不能一年一换,而应该长期固定。农民有这个要求,政策文件也规定15年不变,但许多地方执行不通。问题何在呢?包产到户承认地产归集体所有,仅由农户承包使用。这个集体所有就是问题的根子,因为这个集体包括农村社区的任何成员以至任何新出生的成员,新成员出生了,长成劳力了,你要不要给他分地?要分地,地从何来?只好调整现有承包关系。特别是落后地区,工副业机会少,人口增长率又比较高,几乎年年在那里调整土地,不仅农户养地的问题解决不了,土地也越分越细碎。

  解决这个问题就要改革集体所有制。困难不仅来自意识形态的障碍,而且来自农民的意愿,因为人人可分地是内地农村的福利方式,其中也有利益刚性问题。许多农民就是既要求承包制长期不变,又要求人口变动要加以调整,而丝毫没认识到这两个要求的内在冲突。1988年华盛顿州立大学有位法学教授访问中国,建议把土地卖给农民来实行土地私有化,卖地钱充国库,抑制通货膨胀,又可刺激农民对土地投资,这个建议引起当时决策者的兴趣。但去问农民,农民讲这个地本来就是土改分给我的,集体化时拿走了,怎么现在又卖给我?你可能想共产党土改分地就分错了,当时像日本、中国台湾地区的战后土地一样卖而不是分,可能就好了,可是当时共产党怎么可能卖给农民?内地农民拿身家性命跟共产党走,就是因为共产党的土地纲领。可见一碰到产权问题,不同的历史初始条件有很强的路径依赖效果。

  第三类问题是市场组织规范和商业文化方面的先天性缺陷。内地农村发展的根本出路是把农业人口从土地上转移到其他产业领域里去。这方面进展在改革后颇为快速,新问题则是缺乏市场组织规范。

  传统中国组织方面的历史遗产是两极化的:中央集权的行政组织和家庭宗族的血缘关系。两极之间,既缺乏社区自治、地方自治的传统,也从未出现过以自由市民为主体的城市。庞大而复杂的行政系统通过亦官亦民的士绅而与分散的家庭相联结,由于缺乏中间组织而呈现出了一种特殊的脆弱性。当农村市场关系有了初级的发展之后,组织资源方面的先天性缺陷就凸显出来了。

  早期的农村工商组织不是乡村政府(党)办,就是农民家庭办,这是合适的。但是当企业的经营规模超出了家庭、亲朋好友关系时,当企业的商业活动半径扩大到所在地的行政区之外时,企业家们就感到缺乏“第三组织空间”(既非血缘组织又非行政组织)。到处都有“大”企业内讧的消息,人人“宁为鸡首,勿为牛后”;对商业契约的不遵守以致欺诈横行;缺乏对企业财产权利的社会保护,等等。许多人认为只有对外资而言才有投资环境问题,不知“内资”也有这个问题,而且投资环境的一些缺陷是历史传统内生的。观察可以表明,内地农村改革后十分活跃的民间企业,财产规模远远达不到技术条件可以容许的限度。

  如果没有改革,内地农民甚至不会碰到以上这些新问题。但所有新问题的共同特点,却没有快速解决之道。1984年后,内地农民的不满有了上升趋势。不过就总体而言,这种不满的性质,不是传统农民饥寒交迫、揭竿而起之前的那种不满,而是在发展的条件下,对新问题得不到解决的不满。

  更有兴味的是,早期农民们是以改革前的状况来衡量改革成果的,那样产生的满足感用“第二次解放”来刻画,也并不为过。但是随着时间的推移,农民评价改革成果的参考体系开始有了微妙的改变,而且越是发展快的地区,农民们就越是采用新的参照系来看问题。四面八方传来的“万元户”消息不是使农民更满足,而是使他们更不满足;“全国看广东,广东看香港”,看得多少人心急火燎。除非你能解决新问题,任何人也休想用“忆苦思甜”的方法来消除这种具有新性质的农民不满。“富裕使人温和”也许对达到相当高的稳定水平之后才是对的,但是比起半温半饱的时代,“走向富裕”的内地农民,他们甚至更不温和,更急躁。只有调整了你头脑中原来的不正确假设,你对内地农民在改革后“拿起筷子吃肉,放下筷子骂娘”的现象是既不会误解,也不会吃惊的。

  制度创新和“供给”短缺

  改革引发的新问题不能再用“头痛医头,脚痛医脚”的权宜之计去对付。新问题都触及制度层面,也就是涉及人们经济行为的长期规范的改变和重建。笔者曾和发展研究所的同事们,依据大量农村调查在1986年提出《改革面临制度创新》(上海三联书店1988年版),因为我们发现改革是要在不同阶段加以重新定义的。早期的改革可以定义为“放宽政策”或“放权”,但当大量新制度因素萌生之后需要整合成新制度框架时,当社会生产力需要一个新的制度框架来容纳时,固守早期改革定义就不足以满足改革后内地农民的新要求。

  制度创新因实施权宜之计的改革有一系列不同。

  (1) 权宜之计可以回避价值观问题,但制度创新却需要相应的新的价值观,来确认目标和为改革提供合法性根据。

  (2) 权宜之计以动员社会内部原有经验为基础,而制度创新必须正视大规模商品经济的发展将超越传统经验,因此要特别强调借鉴、学习和试验。

  (3) 权宜之计可以单项实施,走一步看一步;制度创新则必须有一个整体的设计,特别注意制度变化中某些快变量与慢变量的协同。

  (4) 权宜之计强调放松控制,无须花费组织和示范的工夫;制度创新则必须动员高质量的人力资本,深入到乡村一级去从事新体制创建的传输、示范、训练和制度试验。

  (5) 权宜之计侧重改革旧体制,制度创新则必须有大量扎实的建树。

  如果把制度创新看做一种巨大的社会需求的话,那么我们会发现在内地存在着严重的“供给短缺”。

  在决策层面,即使最优秀的改革领导人也没有充分表现出对长程变革的远见,他们也更偏好于利用短期政策迅速解决问题。这不是单由他们个人素质决定的,而是“权力继承”危机下合乎理性的政治家所为。一个自身的政治地位缺乏保障的领导人,即使他还不那么高,他也很难对长期收益的制度创新发生兴趣。

  在操作系统,改革后的政府工作质量明显下降,这对于放松控制的前期改革可能是有利的,但轮到制度化解决问题时就捉襟见肘了。尔后,收入分配不公和腐败影响,又进一步侵蚀了操作系统的工作能力。

  政府动员知识分子的力量显著下降了。同时知识分子精英们,少有深入乡村一级与民众结合的兴趣,也不屑于把他们掌握的关于外部世界的知识与改革实践相结合。这对于新一代人力、智力发生了十分有吸引力的影响。

  这种制度创造中的供求不平衡,是改革后内地多种供求不平衡中最根本的。它可以解释改革为什么从早期的推进转向停滞。

  令人担忧的是,尽管改革释放出巨大的生产力,但内地农村的现代化物质基础仍然是十分脆弱的。

  如果不能有效利用前期改革产生的经济剩余,那么在人口增长的压力下整个发展前景依然会重新打上灰色的色调。内地农业生态系统没有给人留下喘一口气的时间。这对传统农区更是迫在眉睫的问题。以贵州省为例,那里是包产到户改革最早的省份之一。1978至1987年,这个省的农业总产值每年平均增长144%。这应当说是很高的增长速度。但1987年贵州省人均生产粮食也仅有491斤,只及全国平均水平的62%;次年又一次歉收,导致这个农业大省的人均产粮仅与1949年相当。全面解释这些数据要多作一些分析,但这里只想说明,客观情势容不得改革停滞过长的时间。对内地农村许多地方而言,如果改革后的新问题不能着实解决,那么改革前的老问题完全可能重新缠住人们不放。

  简短的结论

  在结束本文之前我想写下若干对内地农民问题的判断,并乐于和有兴趣的读者在新的观察中来检验它们。

  (1)目前内地农民的稳定倾向是10年改革的成果,它是基于利益计算而不是强制的产物。改革后大多数农村人口的生活水平达到了生存线以上,同时,粮食问题在国际贸易开放的条件下也比以往任何时候都容易解决。在这些条件下,内地农民不会对改朝换代的激进鼓吹感兴趣,也不会做出回应的政治行动。作为一个农民人口占80%的国家,只要农民的稳定倾向没有根本改变,中国内地的稳定就有可靠的基础。

  (2)可能扭转农民稳定取向的最主要因素是改革被逆转,特别是如果取消包产到户和重新把农民隔绝在工业化、城市化的积极活动之外,那样的愚蠢行为一定会大大激怒农民。

  (3)由于改革引发出来的新问题拖延未决,农民的不满和疏离感正在上升,其后果虽然因为问题的性质不同而不会导致揭竿而起,但也会给变革中的中国内地社会增加紧张的张力和带来其他形式的政治问题。

  (4)新问题不适于再用权宜之计来对付。历史提出了制度创新的问题,为此必须克服一系列人文方面的“供给短缺”。但是从内地目前状况来看,这个问题既不容易引起注意,也不容易切实解决。因此,一般说来难以快速解决。

  (5)但是内地农业生态系统的脆弱性并没有给拖延局面留出多少时空条件。对这一点的估计不足将使整个民族付出重大的代价。

  (6)制度创新在没有完成之前是不会被抹掉的。这个过程需要学习大量新知识,这些新知识简直无法像19世纪末的日本那样在一代人的时间里加以吸收。总有一些关注中国农民命运的人愿意为此而工作,或正在那里默默无闻地工作。这些相对稀少的人力资本,将对未来内地农村的面貌有决定性影响。  

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