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北京大学中国经济研究中心

北京大学中国经济研究中心、长江商学院经济学教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

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兼顾城乡是正确的方针  

2007-06-20 13:28:07|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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兼顾城乡是正确的方针

周其仁
经济观察报 2007年6月18日 星期一

转自周其仁个人网站:zhouqiren.com

城乡统筹难在何处

城乡统筹不是一件容易的事情。为什么这么难?我认为首要的原因,是我们国家城乡之间的分布极不合理。这不是一个自然现象,而是历史的产物。中国山地多,平地少,人口应当早就相当地集中和积聚才对。

但是因为历史上的种种原因,特别是国家工业化时代城乡分割的体制,通过户口、粮食、就业等壁垒,把几亿农民隔在了工业化和城市化的进程之外。这个后果影响深远。去年中国人均GDP达到两千美元,但从户籍资料看,农村居民还是占了人口总数的 70%以上。全世界没有一个国家有这种情况的。农村偏大,城市偏小,靠城市带农村就困难。这个现象不是短时间内可以消除的,也不是轻而易举可以抹掉的,要经过很长时间的努力。

从成都的经验看,首先在指导思想上不要把这两件事情对立起来。不能认为,人口的集中和积聚即城市化的发展,与农村建设之间一定就是对立的事情。矛盾总是存在的,特别是体制性的障碍,有时候还引发了严重的利益冲突。比如过去十几年的高速经济增长,人口、资本和技术都冲破了原先计划制度的束缚,流动和重组大大加速,唯独土地的流转,还是保留在一个国家征地的制度框架内,凡农业用地向非农业用途转用,非经过国家征地这个环节不可。征地是强制的,原来的法律规定了政府给农民的征地补偿最高不能超过多少。后来虽然修订了这一条,政府也不断提高征地的补偿标准,但以法律规定的征地补偿水平,与各地土地市场形成的实际价格之间,还有不小的差距。

在这样一个体制框架下,一方面经济发展需要资源向城市的积聚和集中,另一方面在这个过程中政府可以低价征地、高价向二级市场批租土地。这个模式,对加速城市的基础建设有好处,但同时却在利益分配方面留下了严重的问题。主要是农民利益受到损害,很多农民失去了土地。过去国家征地还可以让他们进入国营企业工作,后来也管不了这个了,给一点补偿金,还不能保证落入农民的口袋,土地权益就永远消失了。等到各地矛盾有所积累,形形色色的案子不断发生,中央政府只好出面叫停,强化行政权力对土地流转的控制。

冷静一点看,这实在是一个两难问题。过去的经验,对付两难就很容易两极摇摆,顾了这头不顾那一头。所以成都经验最好的地方,就是努力寻找一个减少利益冲突、增加利益互补的办法。比如这里很重视城市的建设和发展,因为没有理由非要和资源在空间的积聚和集中趋势去对抗。应该认识清楚,发展城市不但是城里人的利益,也包括农民的利益在内。什么道理呢?就是分工促进生产率的提高,但分工的深化,又离不开城市化进程。一个发散的传统农村的生活生产方式,不可能达到很高的分工程度,所以传统农民势必受穷,传统农业也没有前途和出路。

1988年我第一次去美国访问,听说那里只有2%的劳动力从事农业,实在觉得匪夷所思。后来中国自己有了经验,才懂得在一个高水平的分工架构下,虽然直接从事农业的人很少,但间接的却很多。比如运输、物流、科研、技术服务和支援、包装、广告等等,其实都有一部分是“农业生产和交易”;金融活动也有很大一部分为农场或农业企业提供融资服务。高度分工发展起来以后,整体经济效益就起来了。结果就是农村直接从事农业的人很少,但住在城镇间接的“农业生产者”很多。中国的发展水平当然还不及美国,但我们没有理由说,上述规律对中国就不适用。相反,要主动利用这个趋势里的机会。要想清楚,城市经济没有实力,讲到底是没有办法帮助农村和农民的,所以加快资源和人口的聚居、集中,提高分工水平,是城乡一体化的重要内容。

但是,不能因为城市化重要,就轻视农村建设,就以为农村就不要管了、农民的利益就不要顾了,甚至听任城市化侵占农民权益。那不但在政治上、社会公正方面过不去,在经济上也过不去,因为作为人口大多数的农民,如果不能分享城市化的受益,不能持续提高收入,国内市场一定太“薄”,工业和城市讲到底也是发展不起来的。所以在指导方针上,兼顾城乡是惟一正确的方针。一个时期也许有一个时期的侧重点,但作为整体经济方针,像成都这样坚持城乡兼顾才是对头的。

兼顾城乡的三个问题

到底如何兼顾得更好一点?看了成都的做法,想到三个问题,提出来供各位参考。第一,无论建设方针还是发展规划,都要为未知的世界留下一点空间。资源在空间的积聚和集中,虽然有各国的一般经验可以支持,但究竟在什么位置上积聚起来、以什么方式集中,不能认为我们已经掌握了全部相关知识。去年到日本听那里的行家介绍,几十年前他们就认为大东京太集中了,于是计划用经济政策、法规等各种手段,试图把东京过于集中的资源发散到全日本去。可是三十年之后,人们发现大东京更加集中了,因为聚到一起的好处胜过了所有的代价。这就逼他们考虑,如何把资源的集中与利益分配的辐射分开来处理。过去不掌握这个本事。工业不分散,工业利润就不可能为人群所分享。正如我们这里前几年只有村村冒烟搞工业,才能村村分享工业利润一样。后来发现,工业、商业、金融可以也应该积聚和集中,但由此产生的更高的经济收益,却可以经由分配、辐射机制让全体人民分享。

成都的经验至少说明,中国也有地方开始考虑做这个文章了。当然这要有可靠的经济基础,要有雄厚的财力,也就是你们不断问的,“钱从哪里来?”从根本上讲,钱只能来自于资源的更高效率的配置,来自合乎经济规律的积聚和分工深化。我国的人口资源配比,不能回避资源在空间的积聚和集中的课题,布局绝不能太“平”就是了。但积聚过程以及集中以后带来的管理难度非常大,没有知识的储备、经验的积累、人才的积聚,是很难对付的。另外一方面,聚居起来的收益怎样让全体人民分享,也面临更多的挑战。由于不可能掌握全部知识,所以给自发的活动留一些空间,就特别重要,为此必须让市场机制发挥更大的作用,必须考虑征地制度的改革。这是回避不了的任务。

第二个值得注意的,是现在的城乡统筹,涉及的利益关系非常复杂。早上到三圣乡走马观花看“五朵金花”,里面就有农户的利益,村庄的利益,大农业公司的利益,还有地方政府和金融机构的利益。我认为既然成都是一个国家级的实验区,就要全面地实验,打通整个利益流程,不要被某些环节卡住。其中很重要的,就是要在城乡统筹中探索平衡土地利益的路径。比如在狭小的行政区划内来做土地占补平衡,要损失很多机会的。像深圳那样的地方还要死守三万亩基本农田,连华为公司要扩大项目也难找土地。这个损失讲到底还是国民经济的损失。为什么不在更大范围内实现占补平衡?成都市至少就应该考虑在全市范围搞占补平衡,资源向受益最高的地点集中,但利益要由各相关方分享。要通过实验稳妥地找到一个机制,真正可以平衡各方的利益关系,保证土地资源的最高利用效率。

第三个问题,资源配置连同相关利益分配,里面有一个时间变量,由此要精心研究利益补偿的不同时间之间的咬合。我们知道,土地是永久性的资产,可以世世代代为业主带来收益的;农户承包呢?在目前法律框架下是30年不变,或长期不变。但是各类建设用地,批租使用的年限很不相同:农村建设用地包括农民的宅基地,一般没有年限,城市建设用地,住宅70年、工业用地50年、商业项目40年。农户承包期内出租给农业公司的期限,又个个不同。所有这些不同期的利益关系,都相当复杂,彼此“咬合”不住就可能发生麻烦的问题。比如试验政府拿地,给农民社保,这个社保以被保人活着的时间为限,但土地是永久性的权益,两者之间,无论相对价格还是约期,都可能出现利益缺口。最具有挑战性的,现在的政府有任期,一般五年一届,那么当届政府承诺的社保,下一届、再下一届政府能不能持续兑现,就是很大的问题。如果“咬合”不好,土地权益本届政府用了,但留给下届政府的社保补偿义务,如果没有法制和持续稳健的财力作保障,就等于把麻烦留给了未来。所以资源在空间上的流动和重组,还要考虑不同利益时限的配合。

整体看,成都市也许更有条件来率先推进城乡统筹的综合改革试验。我看到的统计数字说,全市1100万人口,约一半在城,一半在乡。这就是说,成都的城乡人口比例,比全国平均情况要好一些。按照实际的人口分布,全国也许不止城三乡七,而差不多应该是城四乡六。不过就算四对六开,全国以城带乡的难度还是不小。成都五对五开,也许正是发力的大好时机。什么时候可以达到城六乡四,甚至城七乡三,今天人们确立的许多发展目标,也许就更有条件、以更合理的方式实现了。不过将来归将来,目前最难能可贵的是,成都市在过去几年的实践中一直重视城乡统筹,所以才有今天的成绩。最后衷心希望,成都的实验能在更大范围内生效,能经得起更长时间的检验。

(本文由作者根据在“中国经济50人论坛”上的发言记录修订补充而成。)

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