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周其仁作品

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关于我

北京大学中国经济研究中心

北京大学中国经济研究中心、长江商学院经济学教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

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个人状况对政策的影响  

2006-06-14 11:13:13|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  个人状况对政策的影响

  周其仁

  政策如产品,常常在不那么好用的情况下,才让人想问它究竟是怎么造出来的。这样想下去,一个饶有兴趣的问题发生了:那些位居要津的官员们的个人状况——他们的个人经验、理念、见识,以及他们的个人利益——究竟怎样影响到事关民生的经济政策的制定?

  这不是容易回答的问题,因为情况实在过于多样。不过读过的两段回忆录,却有助于我们一窥事情的究竟。第一个涉及中国轿车工业的决策。故事来源是陈祖涛的口述历史《我的汽车生涯》。陈祖涛先生是中国汽车产业的奠基人物之一,亲自参加了一汽和二汽的组建,也是1981年成立的中国汽车工业公司第一任总工和后来的总经理。说起来,他还是上世纪50年代的“海归派”——虽然那时到苏联留学是无需漂洋过海的。

  话说1982年上半年,中汽向国务院提出报告,要求生产自己的轿车。当时看得到的轿车市场,主要就是“国内公务用车的需要”——每年靠进口要耗费大量外汇。“报告要经过国家计委、经委”,陈回忆说,而“那个时候,人们的思想,尤其是决策机构里有部分人的思想很保守”。结果,在讨论中国要不要上轿车工业的高层决策会议上,陈和“一位地位很高的官员在会上就发生了冲突”。

  事情是这样的。当这位高官一再表述“轿车是资产阶级生活方式的产物,决不能为它开绿灯”时,陈祖涛再也忍无可忍,起来质问:“你坐轿车吗?”对方答,“坐。”陈又问:“为什么你能坐,别人就不能坐?为什么你坐就不是资产阶级生活方式,别人坐就是资产阶级生活方式?”读到这里,我们看到一位技术干部为了他倾心的汽车项目,居然不顾官场礼仪,真的豁出去了。

  那位高干的回应更加可圈可点。“他一下子就火了,冲着我大声说:‘陈祖涛,你可以在《人民日报》上写文章批判我,但是对轿车生产就是要像计划生育那样严格控制,不准多生产一辆。’”“结果可想而知,自己生产轿车的报告如泥牛入海”。后来,中国轿车项目出现转机,是因为邓小平的直接干预。不过这是后话,按下不表。

  另外一个故事,情形似乎截然相反。故事发生在1941-1943年美国的财政部和国会之间,当事人就是后来鼎鼎大名的米尔顿·弗里德曼。当时正值二战时期,年轻的弗里德曼在美国财政部税务研究局工作,参与了美国税务制度重大改革的政策制定,从而“承担了在我这样的年纪一般不可能被赋予的责任”。多少年后,弗老在和他太太萝丝合著的回忆录(《两个幸运的人》)里,回顾以往,认为“这些经历极大地丰富了我的阅历,也决定了我未来的职业生涯”。这位高举自由市场旗帜的诺贝尔经济学奖得主,甚至建议他的研究生们“要尽量争取在华盛顿工作几年”,虽然时间绝不可以太长。

  弗里德曼在财政部工作期间,常常要带着研究出来的税制改变方案到国会作证。有趣的事情发生了,“据我的记忆,当时一位议员的年薪是1.5万美元。”结果,“每当我们在国会委员会就拟议中的改动作证时,意料之中的第一个问题都是:‘现在,请举一个具体的例子,例如,1.5万美元。’”弗老对此不无讽刺地评论道,“这种反应可以解释为什么我们拟定的税率表总是以1.5万美元为基准!”

  上面两个故事皆精彩。在中国轿车项目的案例里,那位大权在握的官员,在决定中国要不要大批生产轿车这样一个关系国计民生问题的时候,完全把自己的个人状况置之度外。他自己究竟是不是坐轿车,他自己坐轿车究竟是不是“资产阶级生活方式”,抑或就是“无产阶级生活方式”——凡此种种,与这位官员怎样决定经济决策,完全风马牛不相及,根本就不是一码事。也许如此“忘我的”思维早就习惯成自然,所以陈祖涛很容易就抓住了他言语里的破绽,在历史上留下了一段令人尴尬的记录。

  相比之下,弗里德曼见到的那位美国议员,却是一事当前,先替自己打小算盘。税收政策的变动及其后果,是相当复杂的问题——否则就不需要弗里德曼这号人来做准备工作了。这位议员应该不蠢——他分明是怕听不懂那些复杂的计算而把自己“绕进去”,所以化繁为简,对每个税收变动的建议,一概要求以他个人的收入为例来加以说明。看来这位议员是先把自己摆进去,搞明白了政策变化的益损所在,再决定他对税法的一般态度。

  抛开细节,让我们把上述两个原型简化一下。第一种模式不妨叫“置之度外”,就是决策制定人在选择政策时,不依赖他个人的利益、经验和相关感悟。试问他靠什么做决定呢?就靠中国老话讲的“天下国家”意识——那些一时间铺天盖地而来、似乎正确得不能再正确的“大原则”。

  另外一种模式呢?就叫“设身处地”吧——不过不是设身处地替他人考虑,而是在公共政策的决策过程里,先把自己的个人状况“设”进去,来点损益计算,也感觉一下政策变动的可能后果——是一种由己及人的设身处地。

  我们很难比较这两种模式之优劣,因为其他限制条件尚多,只要漏看一点,分析就可以离题万里。不过闲话家常,我倒更愿意“推荐”一下官员的“设身处地”。是的,这是一个谈不到道德优越感的行为模式——决定军国大事,怎么可以把个人身家放到前头呢?难怪就连弗里德曼,几十年后谈及他的那位国会议员时,在字里行间还不免露出了鄙视。

  问题是完全不以一己之利为依归、又能够客观看世界的,可遇而不可求。如果实在遇不到,退而求其次,你选哪样?我考虑“设身处地”——虽然讲起来难上台面,但它有一个重要的实用性优点,就是不容易让经济政策远离常识。说起来不容易相信,绝大多数事与愿违、甚至给经济带来巨大灾难的政策,形形色色之中的一个共同点,就是严重违背常识。

  可没有说“设身处地”就是容易的。还是要扯到限制条件——如果那位议员出了国会大门可以不与庶民一样依法纳税,他怎么会如此“不顾身份地”关心税收变化对他个人收入的影响?要是利用参与立法的内部消息就可以牟利——香港政府的一位财政司有过类似记录——决策官员的“设身处地”一定是另外的含义。一般地说,“法律面前人人平等”才是防止决策人的个人状况危及公共政策的基础。在这个基础上,我认为“设身处地”模式无伤大雅,且远胜“置之度外”。

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