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周其仁作品

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关于我

北京大学中国经济研究中心

北京大学中国经济研究中心、长江商学院经济学教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

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市场竞争是一种权利  

2005-12-30 17:36:17|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  周其仁
    政府垄断行业的市场开放,是一个备受瞩目的话题。仅以自己的经验看,自1998年发表关于电信竞争的一系列评论以后,经常被读者、同学和记者朋友问到有关垄断的经济问题。有一个问题不容回避,当时提出的关于电信开放竞争的见解,究竟在电信业得到了什么样的验证,要不要修订、补充或推翻?在其他类似产业领域里又可否被验证?为了确定进一步研究的方向和重点,阶段性地加以衡量是必要的。本文侧重梳理已发表意见中有推测力的命题及其验证,重点不是旧作,而是于今的回顾和重温。
电信论战的症结
      开门见山地说,1998年电信开放的论战中,我高举的旗帜是“数网竞争”。那么,何谓数网竞争?“数网”是对电信产业现状的一种事实陈述——同一个国家或经济体内,并存着几个基础电信网络。中国早就存在着数网。在计划经济时代,除了邮电部门通讯网络(称“公网”),还有铁道、军队、电力等几十个部门专网;广电部门的有线电视更是一个早就存在的全国性网络。
      1994年国务院决定成立中国联通,从此结束了“数网并存、但彼此不竞争”的局面。经政府授权,联通作为全国性第二大公众电信网络,可以与原先独占电信市场的中国公司展开竞争。这就是说,早在我发表文章之前,“数网竞争”就在电信市场初露端倪。
      那么,为什么到了1998年,还要把“数网竞争”作为一种电信改革的主张提出来呢?回顾起来,主要是三个背景情况:第一,联通的发展颇不顺利,从国务院批准设立到4年以后的1998年底,联通公司仅占全国电信市场份额的1%;第二,联通主要靠发展新兴的移动通讯,因此,原先的构想——把铁道和军队等专网资源动员到电信市场参与竞争——并没有得到实施;第三,其他部门的专网资源,特别是广电的有线电视网,究竟在何种体制下参与拥有巨大市场需求的电信服务,仍然是一个没有解决的问题。这三件事情围绕一个中心问题:要不要在基础电信网络的层次,开放市场竞争?
      当时一种主导性的思路,是维持基础电信网的政府独家垄断,然后开放电信服务竞争。略有区别的是,当时政府主管部门首长主张“由国家主体电信企业”掌控基础网络,而一些研究者则主张,“把我国已经形成规模的电信基础网和有线电视基础网从经营性企业中独立出来,成为由政府控制的国家基础信息网”。
      针对“基础电信网政府垄断”论,我提出如下疑问:在政府独家垄断基础电信网络的条件下,是不是真的可以“做到面向竞争性的电信服务公平开放、公平接入、合理收费”?根据分析,我的回答是否定的。
      首要的问题,是政府垄断的电信基础网络,要不要向利用者收取费用?如果无须收费,那么建设和维持电信网络的巨大花费,就由国家财政来支付。免费当然妙不可言,但有几个问题要面对:一,电信网络具有“谁接入、谁受益”的性质,政府仅仅向电信接入者提供免费服务,且接入越多者,得到的财政补贴就越多,这对于那些没有接入和少接入的公民,是否公平?二,政府究竟能有多大的财力,可以满足建设和维持国家基础电信网络的巨大资金需要?三,免费服务通常会刺激较大的电信需求,如果政府垄断的基础网络供不应求,如何解决网络的“拥挤”问题?四,独家垄断的服务质量如何保证,是靠民主政治、行政纪律、还是靠工作人员的自律和自觉?
  不免费吗?那么在基础电信网络由政府垄断的条件下,电信服务的接入费用究竟是怎么决定的?要是听任“自由定价”,那么多家电信服务商之间的彼此竞争,势必抬高独家网络的接入费用水平——其后果,就是行政垄断高价对电信需求量的抑制。此外就要由政府来管制电信网络的价格决定。问题是,政府根据什么准则实施价格管制?
 
      传统之见,就是“成本加价”,即政府机构考核电信网络公司的成本,然后参照诸如社会平均利润之类加上“合理利润”,就是政府划定的电信网络价格了。问题是由政府对自己拥有的垄断网络实施价格管制,其中的利益冲突怎么解决?政府又怎样知道垄断电信网络的真实成本,而垄断电信网络公司又何以具备主动节约成本、主动申报真实成本的动机?
      1999年,我在《经济学消息报》发表了“离开竞争体制,不知成本为何物”的文章。该文集中分析一个现象:为什么那些行政垄断部门的服务价格一直由政府管制,但无一例外都是办公楼豪华、花钱“大方”、奖金福利令人羡慕?我认为那正是“没有卖方竞争”的结果。因为大到盖什么样的办公楼和配置什么样的设备,小到用什么样的信笺笔墨,离开了市场竞争结构,根本无从知道究竟怎样才算“合理的成本”。当人们争先恐后地拿5000元作为初装费来安装一部电话的时候,独家供应商就是个个以奔驰代步上班——成本是也——又有什么不合理?结论是:价格管制需要的成本信息之巨大,被理论家忽略了,所以无论怎样设计出来的价管模式,都不如开放竞争那样具有推动公司不断节约成本的强大能力。
      有的报告把电信基础网络比喻为“高速公路”,各类电信增值服务则是彼此竞争的“运输公司”,因此论证“网络垄断、服务竞争”的模式就是可行的。这在我看来,不过是以机智的比喻代替具体的经济行为分析。我们要追问:高速公路收费不收费?不收费,投资从哪里来?又怎样解决“拥挤”问题?收费,怎样决定费率水平?事实上,真实的高速公路,总受铁路、航空和不收费公路的竞争压力,而相对于电信基础传输网路,既没有“铁路”和“航空”的竞争,也没有“不收费公路”的竞争。
      这样追问下去,我认识到“政府垄断基础网络、开放电信服务竞争”的构想,根本不可能带来电信市场的实质性开放。不是逻辑上不可能,而是研究者不能凭纯粹的逻辑推理,只顾描述理想模式的巨大收益,而忽略了实施此模式的巨大费用。
辨正“重复建设”
  “数网竞争”就是针对“政府垄断基础电信网络”提出来的。我认为电信市场竞争绝不可能停留在增值服务的层面,必须在基础电信网络的层面开放市场竞争,即允许数个拥有基础网络的公司彼此竞争。“数网竞争”当然也要付出自己的成本,首当其冲的,就是“重复建设”。
  说来有趣,在我国经济政策问题的讨论中,“重复建设”向来是一顶无须说明就成立的大帽子。经济不景气,“供过于求”或“产能过剩”,大家骂重复建设;卖者竞相杀价,许多公司亏本、退出和转产,更要骂重复建设。到了电信产业,联通自建网路,当然是对原电信网络的重复建设;广电放着现成的电信网(且有剩余能力)不租用,非要自建自投,是重复建设;电信扩展自己的宽带网络,而不是租用广电现成宽带网络,还是重复建设。
  究竟什么是“重复建设”?我的看法,重复建设是市场竞争的同义词。甲建了一座鞋厂出产鞋子,乙又建一座也出产鞋子,说“重复建设”与说“市场竞争”是没有区别的。完全不准重复建设,市场竞争从何谈起?
  “市场”当然不能免费组织经济活动。其实,“重复建设”就是市场竞争得以开展的一个代价。流行的看法,集中于资源耗费的绝对量看问题:对小量的重复建设——例如重复开小餐馆和小工厂——人们不以为意;如果一次性投资巨大,那样的重复建设就很容易被认定为浪费。
我换了一个角度提问题:重复建设固然要付代价(无论这代价的绝对量多大),但是不准重复建设——维持行政垄断——就没有代价了吗?如果行政垄断也有代价,那么是不是需要仔细权衡两种代价的大小,才能得出合适的判断呢?这当然不是什么深不可测的思维。中国人的老话说,两害相权取其轻。我不过坚持,即使在电信网络这样的“大”问题上,常识仍然管用。
  问题是,一旦开放电信市场竞争之后,竞争降价还将刺激电信需求量的增加,改革的收益成本要动态来算。更重要的是,一旦开放电信网络的市场进入,重复建设的收益和成本由各个投资和经营的主体分别做出。在这种情况下,怎样保证加总的重复建设预期收益,一定就抵得过加总的重复建设成本?
  我对这个问题的回答是:要害在于投资和建设主体的产权约束。如果投资主体的产权边界清楚,投资主体就必须承担投资行为的后果。本来,有效的产权就是用来约束分权投资必定要带来的风险的。竞争性投资体制虽然不能完全消灭“错误的重复建设”,但它可以通过产权约束投资冲动,加上信息交流机制和学习机制,竞争性投资的“失误”就可以控制在一个较低的水平上。因此,问题不在于重复还是不重复,而在于投资责任的约束。缺乏有效的投资约束,就是“单一建设”也可能错误百出。比如,耗资百亿建成的上海磁悬浮铁路,在全世界范围内没有第二条,绝不可能是“重复建设”,但一定就是成功的投资吗?
  总之,我从来不否认数网竞争要支付重复建设的代价。我的意见不过是,我们不能仅从重复建设的绝对量就定案。合理的经济思维是,坚持在重复建设的代价与坚持独家垄断的代价这两个量之间反复权衡。为防止重复建设超越合理的限度,我认为电信改革不但要打破电信主体公司的独家垄断,而且要打破国有制的垄断。允许非电信的、非国有的以及境内外多种投资主体一起来参与,才能有效约束电信的投资和建设行为。
政府开球与市场继续
      在论证了数网竞争后,我们要进一步回答:怎样从电信的行政独占走向基础网络的竞争开放?从其他国家的经验看,起步的途径有两条:一是所谓“英国模式”,即允许原垄断电信营运商继续拥有完整的电信网络和全套业务,同时设立新的全能电信公司与之展开竞争。与这条“分立”路线并行的,是美国的“分拆模式”,即以法律手段分拆原先的独家电信商,其中,按业务分拆叫“竖切”,按地区分拆叫“横切”。
      我的看法是,无论“分立”还是“分拆”,也无论“横切”还是“竖切”,统统不过是实现基础网络竞争的手段。只要认定了基础网络层面的可竞争准则,条条大路通罗马。从历史经验看,当年中国设立联通与原中国电信竞争,选的就是“分立”策略。因为进展不顺利,才又转过头来借重“分拆”对在位超大垄断商竖切又加横切。这无非说明,行政垄断的产业,非政府有所作为就不可能开放竞争。要是政府不“开球”,谁动作得了?
      问题是当政府开启了电信市场的开放后,要知所适从。既然各国电信开放最后是殊途同归——都形成数个综合性电信公司支撑起竞争性市场的基本构架,中国为什么就不可以放手让经由分立和分拆而来的每一家电信公司,都成为有权经营多业务的综合电信营运商?为此,只需给每家电信公司颁发所有国际、国内、长途、市话、移动、IP通讯的经营许可就可以了。余下的问题——主要是电信市场结构的进一步变化——完全可以交给完成股份化改造的电信公司通过市场重组去继续推进。
      恰恰在增发电信经营许可、形成综合电信营运商的问题面前,中国止步不前。其结果,就是迄今拥有数亿用户的中国电信市场,居然没有一家公司可提供全方位的电信服务。那么,为什么拒绝增发基础电信经营许可?我的看法,撇开既得利益,思想上的原因是人们共享一种从来没有清楚讲出来的假设——似乎政府发出的每一个电信经营许可,都可以在市场上取得成功。在这个假设的前提下,增发许可就等于增加重复建设,就可能带来“过度竞争”的危险。
      问题是政府发出的许可和牌照,并不一定在市场上成功。仅以联通为例,那是目前我国惟一拥有经营各项电信业务许可的电信公司。但是,联通事实上还不就是一家移动通讯公司吗?为什么政府不可以只管发牌,而把能不能在市场上取得成功以及怎样成功的问题,交由市场竞争过程去决定呢?
市场竞争是一种权利
      其实,早在1998年我就指明数网之“数”,不是任何一个政府或专家事先划定的电信经营商的具体数目,而是一种“可以存在数个基础电信网络并彼此竞争的权利”。原话是这样讲的:
      要注意,我的论点不是每种电信服务都必须自建自己的网络,而是必须有可竞争进入(和退出)的数网并争的架构可供各类电信服务商选择。从技术上讲,电信服务可以租借别人的网络。从经济上看,在现有网络供给能力过剩的条件下,只要租价合理,“以租代建”就是合算的。但是,必须知道,在只有一个出租者(或者只准一个出租者合法存在)的条件下,由于不存在(或不准存在)出租者之间的竞争,就没有产生租金合理化的机制。于是,“租不如建”。如果法律允许别人另起炉灶修建网络,那么甚至在新的网络建成之前,网络的租金价格就可能下降,因为原来那个惟一的出租者,面临自己的网络能力过剩,客户被潜在的网络商“抢”走的威胁。市场的力量会迫使它坐到网络租借的谈判桌旁来,并进行竞争性的讨价还价。
  于今回顾,这里面包含着一个更一般的论点,即市场竞争实际上是一种准入的权利。这就是说,我们要从市场之门是不是开放、是不是准许进入的角度看问题,而不能简单地从市场上究竟有一个、还是有几个供应商来判定垄断和竞争。只要市场的进入之门开放着,即便只有一个在位供应商,他还是会受到无数潜在进入者的竞争压力。反过来,市场的进入之门紧闭,那么里面的“玩家”——不论一个还是几个——对潜在竞争的惧怕就成为多余。
  从行为逻辑看,我认为只有以“进入权利”才能清楚地界定垄断和竞争。在法律充分保障进入权利的场合,无论实际进入的技术、资本和经验的门槛多高,当进入的诱因足够,总可以刺激潜在的竞争转为现实的竞争。但是,当政治、法律或政策禁止或限制市场进入的时候,即使拥有技术、资本和经营优势的后来者,也不能得市场之门而入。
  如果上述逻辑成立,政府的职能就是维持市场竞争的权利结构,特别是致力于消除市场进入的法律和政治障碍,而不应该勉强以行政之手,煞有其事地为决定每个产业里的最优公司数目而操劳。
  “数网竞争”论从来无意对“应该”有几家电信公司的问题贡献意见。那是作者根本不可能知道的。“数网竞争”主张的不过是政府开放电信市场、尤其是开放基础电信网络的准入经营权利。我相信,只要数网竞争的权利是合法的,市场力量不但会确定合适的经营商数目,也会推进拥有网络资源者与不拥有网络资源者之间的多种多样的合作。我的结论是,越是维持数网竞争的权利结构,“过度重复建设”的危险就越小;反过来,坚持基础网的行政垄断,反而越刺激部门分割、“分立而不竞争”,从而就无法有效利用我国众多的网络资源。
  基于以上认识,2001年7月我在提交给当时国务院体改办的一份背景研究报告中,明确把“行政性垄断”与市场里的其他垄断区别了开来:
  我国基础设施产业的现行体制,主要特征是行政性垄断。行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入,不同于市场经济里其他的垄断形态……由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手,因此,它常常违背政府垄断基础设施行业的初衷,导致经济行为的扭曲,经济效率的低下,抑制基础产业的供给和需求。更严重的是,长期的行政性垄断所形成的特殊既得利益和行为惯性,将妨碍国民经济的这一重要部门对技术和市场需求的变化做出灵敏和有效的反应。
  这个意见认为,真正妨碍产业发展的是行政性市场禁入,应该开放市场准入,奠定普及到我国各个产业领域里的市场竞争权利的框架。
验证的机会
      作为经验科学的经济研究,当然要把理论命题、推论和政策建议,置于受可观察事实检验的地位,并通过不断的验证来推进对规律的认知。从这一点看,经济研究要把真实世界里的产业和市场作为实验室,以便观察现象、面对问题、验证假说。但是很不幸,社会的经济实验室里一般没有“受控实验”这回事。因此,验证关于经济行为的推断,要看实际的机会。
      比如“数网竞争”论的推断,只有当政府在基础电信网络层面,承认并保障市场准入和市场竞争的权利时,重复建设数网的成本才不至于大过其收益。很清楚,验证这个推断,要具备这个推断所指明的限制条件,然后才可观察是不是出现了推断所指明的结果。
      但实际情况是,几年来我国电信市场的变革,远没有形成数网竞争论所指明的限制条件。主要有两个方面:第一,广电部门的宽带有线电视传输网与电信部门的通讯网络,依然维持“井水不犯河水”的体制格局,依然还是“分立但不竞争”;第二,从承认和保障竞争权利的角度看,虽然存在着多家电信公司,但各家从事电信业务的权利被行政力量分割,限制在特定的业务范围,电信竞争实际是非常有限的。
      因此,我们不能粗粗看到市场上有“数个电信公司”,就以为验证“数网竞争”的条件就成熟了,更不可图所谓“学者影响力”的虚名,勉强宣布数网竞争含有的推断已经得到了验证。其实,我呼吁了多少年的“广电、电信交互进入”,以及“给每个电信公司发全业务许可”,根本没有人听。这就是说,我的“学者影响力”等于零。
      不过,受各种合力推动的我国电信产业的实际变化,也提供了某些命题的局部验证条件。于今回顾,以下四条可圈可点:第一,对电信经营主体用公司化改组并上市,为电信基础网络的建设筹措了以千亿计的资本,这是政府垄断“国家基础信息网络”构想根本不可能做到的;第二,在“建设并利用自己网络”的权利得到承认之后,移动通讯、IP电话、小灵通等等才在竞争中得到发展机会;第三,在基础电信网络的独家垄断被打破后,天价的初装费才被取消,电信资费才得以大幅度下调,电信服务质量才有显著提高;第四,电信增值业务如互联网接入和内容提供服务,才在接入费竞相降低的环境下得到发展。
      令人耿耿于怀的事情也有两件:一是在全球范围内,中国四大电信上市公司的市值,极不相称地低于其经营状况和利润表现。究其原因,是投资者认为中国电信市场的政策风险偏高——谁也不知道政府在什么时候、以什么方式又来一场“重组电信”,各种传言和猜测不断扰动各方的预期。这在我看来,政府光开球还不过瘾,非要用“看得见的手”继续“优化电信市场结构”,而完全不顾为此付出的巨大财务代价;另外一件,虽然我国的电信资费有了革命性的降低,从而大大刺激了电信的消费需求量,为发展我国电信产业提供了市场条件,但是环顾世界,在各国电信资费下降的竞赛中,中国的成绩并不是最显眼的。别的不论,今天从中国打到美国的电话比美国打回来的贵很多,从内地打到香港的电话比香港打回来的也贵很多,究竟有什么道理吗?我的看法,惟有一个道理,就是电信网络层次的竞争开放还远远不足。
      至于当年商榷过的“垄断网络、开放服务”论,我认为至今也没有在电信产业得到验证的机会。不过,在其他产业领域,例如铁道和电力,分别提出了类似“垄断控制网络、开放服务竞争”的构想。铁道部门的“网运分离”方案,正式提出了但没有实行,主要难题正是无从约束铁路的网络垄断控制者。电力部门实行了“网电分离”——电力传输网络并由几家国家电力公司分区域垄断控制,然后实施发电的竞争上网。可是似乎有迹象表明,拥有网络垄断权的电网公司可以轻而易举地“入侵”发电,“统吃”发电利润并延伸完成对发电的垄断。
      这些局部的、尚不充分的“实验室证据”,当然不可以看作是对“数网竞争”论的全面验证。但是,它们至少也没有推翻理论的推断。所以,我不认为现在需要放弃“数网竞争”论的基本主张。相反,因为受到了局部经验验证的鼓励,我们仍可以满怀信心地坚持数网竞争论,坚持参与市场竞争是我国各类经济主体的一种正当权利,并等待经济实践提供全面验证这些主张的机会。
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