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周其仁作品

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关于我

北京大学中国经济研究中心

北京大学中国经济研究中心、长江商学院经济学教授。 研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断、管制与管制改革等等。自 1996年以来,相继开设了有关经济组织和经济制度、发展经济学、新制度经济学等课程。

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为市场重组留有空间  

2005-11-29 13:03:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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——关于中国电信集团的再次分拆

周其仁

有报道说,去年5月刚刚挂牌的中国电信集团又面临一次新的分拆。最新的消息是,中国电信集团面临的分拆,还不单纯为了境外上市的“主业与辅业的剥离”,或“优质资产率先剥离”,而且有可能是进一步分拆固线基础网络。在全球各大股票市场纷纷调低电信股的估值之际,中国电信集团将怎样进一步分拆并迈出上市之路,当然格外引人注目。从国内市场的角度看,这家占有2000年全国电信市场55%份额的龙头老大的再次重组,势必引起公司内外各相关利益方的机会空间重大变化,没有人可以对此视而不见。

这使我们有机会来讨论一个问题:政府垄断产业在开放市场竞争的过程中,行政性分拆手段的地位和局限。本文的中心论点是,政府下命令分拆政府独家拥有的公司,固然是政府毋庸质疑的权力,但是行政性分拆的结果是否合适,最终还是要经受市场的检验。要是行政分拆不妥当,将来市场总还要追加一个成本把格局加以重新调整。为了减少再矫正的费用,电信改革政策不能局限在各种行政性重组(分拆)方案之间做选择,而应该早一点把“行政性重组还是市场性重组”的问题提上台面。在中国电信集团的将要面临的又一波重组中,尤其要注意为市场性重组创造条件,留有空间。

旧话重提论“分拆”

刚刚完成的1999-2000电信产业重组,基调就是分拆。原中国电信被一拆为四,中移动独立、卫星通讯独立、寻呼独立而后并入联通,剩下就是专营固线通信的中国电信集团。在分拆之余,辅之以“不对称管制”,就是倾斜式扶持联通;以及开放市场准入,就是给新组建的网通和铁通增发营运牌照。这样,加上原来就已经存在的吉通公司,电信市场上好歹就有了六-七家基础电信营运商。

靠分拆在位垄断公司的办法来形成市场竞争,在国际上通常被称为“美国模式”。1982年,原美国电信垄断商贝尔系统被分拆为专营长话的AT&T和7个地区性市话公司,长话市场得以开放市场竞争。顺便提一句,当年贝尔系统的垄断类型很特别。贝尔是发明电话的私人公司,在市场的打打杀杀中占据了美国电信市场的很大份额。因此,在开头的时候,如同今天的微软公司一样,贝尔的“垄断”-----占有市场份额较大、从而拥有“市场权力”------属于“竞争中形成的垄断”。就是说,不是别人不可以做,而是一时谁也做不过她。但是,1921年美国通过了一个新的法例(The ?Graham-Wills ?Act)之后,贝尔垄断的性质起了变化:新法律禁止别人自由进入电信市场,只允许贝尔一家在电信市场独大。作为交换条件,此后贝尔的全部定价和服务质量,要接受行政管制。从此美国电信市场,演变成“管制下的垄断”。

各位读者,立法或行政造成的垄断,非有立法或行政行动而不能破除。在这个意义上,1982年美国通过行政和司法行动分拆贝尔系统,是美国电信市场开放竞争一个必要的步骤。这与去年美国司法部和一位法官意欲强行分拆微软,情形有所不同。也在这个意义上,中国政府用行政命令分拆原中国电信,以及前几年用命令组建联通,都是必要之举。政府不采取行政行动开放政府垄断的市场,竞争局面怎么形成?这就是中国老话说的,解铃还须系铃人。

麻烦在于,政府解铃的时候,一不小心就可能顺手系上另外一批铃铛。屡系屡解,屡解屡系,政府可不就有得忙了?用行政性手法处理市场问题,常常就产生如此连带效果。即便是出于“改革的目的”,情况也不会有很大的不同。因为行政性手法的局限,在于信息处理的动机和能力,与目的的伟大还是卑微无关。所以,恰恰是“为了开放市场的改革”,要慎用行政性手段,用的时候要讲究,并要特别注意为市场性手段创造条件。

具体来讲中国电信的分拆吧。我的看法,1999年政府酝酿进一步开放电信市场,考虑把原中国电信拆小一点,有其道理。原中国电信占了1998年未全部电信市场的99%,既庞大又全能,不适当拆一下,听由小小联通与之“竞争”,那就是再过100年,也勾不着所谓“双寡头垄断竞争”的边。不过,值得讲究的是“怎样分拆”,因为并不是任何一种分拆,就注定可以增加市场竞争的可操作性。

以上这点意思,我在两年前关于中国电信重组的系列评论中已经提到。针对当时“以拆为主”的思路,我援引过印度电信改革的教训。1992年,印度政府决定率先将全国固线市话和移动电话市场,分切成20个“覆盖区”,并允许每一个“覆盖区”招标一个民营固线市话服务商、两个移动电话商和若干个寻呼服务商,来与分别是每一个覆盖区里的第一固线、第一移动和第一寻呼的原印度政府垄断电信商(DoT公司)“竞争”。我把如此具有印度特色的电信分拆叫做“无效分拆”,因为它限定新进入的电信公司在分拆的覆盖区里活动,却保留在位垄断商对国内国际长话网络的独占。

作为对照,基于英国的经验,我又提出“无须分拆的竞争”。那就是政府并不分拆在位垄断商(但进行私有化产权改造),但通过立法允许另外一家全能电信营运商重新铺网、接入、放号,经过为期7年的“双寡头垄断竞争”,再开放多头进入。“无须分拆形成竞争”的长处是,数个全网一体化的全能电信商之间的竞争,更适应新技术条件下的市场需要。果不其然,英国模式令美国分拆长话和市话的办法相形见拙。1996年美国新的电信法允许长话、市话、移动和有线电视互相进入,相信就是吸收了英国的经验。

我那篇文章最重要的发现,是 “分拆”和“无须分拆”,既可能殊途同归形成电信竞争,但也都有可能,在观念和既得利益的双重束缚下“变味”。我指出1994年我国组建联通就是大体参考了欧洲模式,但是可操作的电信市场竞争并没有如愿出现。现在不得已再求助美国式“分拆”,还是要当心变味。那篇文章的结尾如下,“有各式各样的分拆之道,也可以完全不经过分拆,但重组电信必不可缺的是形成可操作的市场竞争,因为导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的,既不是‘分拆’,也不是‘非分拆’,而是经过分拆或非分拆方法形成可操作的电信市场竞争。”这个结论,至今我自己还是满意。

绕不开的问题

按照业务纵向分拆了原中国电信,是否就形成了可操作的电信市场竞争?目前可以看到的,还是一个极不平衡的局面。在移动通信市场上,中移动与联通之间的“双寡头垄断竞争”硝烟弥漫,开始让客户受用。最近有机会请教中移动河南省一些市县公司的经理,我才知道当前在市场上最强烈要求降低无线通讯资费的,已经不是消费者,而是两家移动公司的一线业务员!他们认为公司(其实是政府)规定的资费标准还是“过高”,以至影响他们争取客户。由于是内行,他们在现行价格管制下创造了许多“变相价格战”的战术,用心之妙,令人叹为观止。这里改变供应商行为的,不是开会,不是讲大道理,也不是消费者的抱怨,更不是象我这样的“外行专家”写的什么电信改革文章。实质起作用的只有一个因素,这就是消费者可以选择彼此竞争的供应商。如此之下,供应商出于自己的利益,就千方百计讨好顾客。

可是,固线通信市场还是另外一个故事。是的,人们可以说,局面已经有了某种变化。联通拥有固线营运牌照,也已经声明将投资77亿建设可与中国电信集团竞争的全国固线网络;铁通可以依托满足铁路通讯之余的网络能量向市场放号,并预言要在未来几年争得固线通讯市场25%的份额;网通来势汹汹,依仗高速宽带网络新技术要做“营运商的营运商”,同时努力开拓直达最终用户的“非接入通道”;联通、网通、铁通和吉通都拿到了 IP电话的牌照,可以在互连互通有效的条件下,参加争夺中国电信集团的固线客户。加上已经拥有1亿用户的移动电信,对固线通信产生一定的“替代”,也将竞争引进了固线电信市场。

但是,由于以下几点理由,即便把上述全部加到一起,还是不足以动摇中国电信集团的既有垄断地位,还是难以在短期内形成固线市场的可操作竞争。(一)电信通信服务对遍布全国、直达用户的网络依赖极大,比较起来,目前联通、网通和铁通的网络,不是局部的、片面的,就是未来式的;凡是对手网络尚未覆盖的地方,固线用户还是没有选择余地。(二)与中国电信集团掌握的1.3亿户相比,其对手们拥有的最终用户数目不足为道,而“网络效应”的意思是说,多一个用户会增加其余用户的价值。(三)移动对固线通信的替代作用,不可高估。比如那些对通信质量更敏感的“高端客户”,不会因为有了方便的移动通信因此就告别固线服务,而对廉价更敏感的低端用户,移动服务的费用要低于固线,还不是现实。至于没有移动网络的地方,无论什么客户只好“选”固线。

所以,我国固线通信市场还是没有形成可操作的竞争。消费者和舆论关于市话资费不绝于耳的抱怨,审计部门关于各地电信胡乱计费行为的报告,以及信产部公布中国电信集团荣获消费者投诉“冠军”的记录,在我看来都是竞争尚未可操作的表症。中国电信集团的领导人分析公司现状,用了一句“上急下不急”。其实这是蛮“正常的”。没有竞争的推动,卧榻之旁听不到他人酣息,门口无人激烈争抢客户,几十万人自下而上的“急”从何来?数月之前我写《再论数网竞争》,结论是虽然经过1999-2000电信产业的全面重组,尽管有了一个数网竞争的初级模样,但是我国电信体制还是带有结构性缺陷。那里没有点清楚,结构性缺陷主要来自固线市场上中国电信集团的一家独大。问题没有完全解决,分拆之议卷土重来,毫不奇怪。

避免“无效分拆”

不过,我们要当心“无效分拆”的陷阱,那就是分拆搞得大刀阔斧,但市场的竞争性并没有相应增加。分析各种可能的分拆谋划,评价标准是增加可操作竞争,而不是分拆本身,更不是所谓“分拆的力度”。

例如,将中国电信集团按照区域,“横切”成南北两个固线电信公司,或者7-8个区域性营运商,如何?我的看法,竞争还是难以操作,因为中国电信集团尚存的种种毛病,与其说是因为“大”,不如更准确地说是因为“独”。横向分拆可以变大为小,但是不能变独为多。所以横拆之后,客户的选择不会有实质性的增加。比方南方一个客户,要是对南中国电信公司的服务不满意,可以让北中国电信公司为他拉一条通话线吗?此路不通,难道为了得到良好的电信服务,非要举家北迁不成!

主张横切的意见,也许可以援引南北石油的经验。是的,北方石油公司南下,正如南方公司北上一样,“抢购”加油站的竞争如火如荼。我没有研究过那种竞争,但即便效果很好,也不单单是分拆的结果。那是“先分拆、再互相进入”。更要紧的,任何地方的10个加油站,可以5个被北方公司收购,5个归入南方公司的旗下,彼此展开竞争。区域性电信公司,即便在分拆后允许交叉进入,如何照办得了?一个电信网络,无论谁收购了去,还是一家独营;倘若再建,那就排在联通等等之后,还是不能在短期内形成可操作的竞争。

那就再来一次“竖切”吧。就是说,固线长话与市话分立,或者分立后的市话再横切若干,成为类似当年美国区域性小贝尔那样的格局。这样的方案,着眼点是增加长话市场的竞争,因为从此哪家长话公司也不可以凭借自己同时拥有市话的优势,“欺负”那些不拥有市话的对手。但是,美国人当年用此法的时候,MCI作为AT&T的竞争对手,不但早就被批准设立十多年,而且利用微波通信技术已经大铺第二网、并利用执行网(executive network)的办法,实际上具备一定的市场能力。所以,1982年的纵向分立,使美国长话市场的竞争立即变得可操作。即便如此,纵向分拆也仍然保留了市话的独家垄断地位,要再过14年等新的电信立法以后才来解决。

目前我们的电信市场上,并没有与中国电信集团大体旗鼓相当的固线营运商。在此现实约束下,就是分拆了长话与市话,还是要等待联通等新公司的逐步成长,才能看到分拆所期望的长话竞争。至于本地电话网,可能拆小,但仍然基本上维持“独家”,还将成为妨碍可操作竞争的瓶颈。所以我的观点是,从增加竞争的角度看问题,无论横切还是竖切,进一步分拆中国电信的“油水”都不大了。

考虑电信率先对广电开放

但是,可不可以考虑进一步扩大电信市场的准入?仔细回顾一下,“扩大市场准入”,才是国际国内电信改革成功经验的精华所在。美国的分拆模式,以准许MCI等新公司进入长话市场为轴心,所以实质是“为保证准入的分拆”;至于其余留的地方电话独占,拖来拖去,最后还是靠长话与市话、固线与移动、传统电话与有线电视的交叉进入、也就是扩大市场准入来解决。英国模式,走的是“无须分拆的竞争”路线,一开始就准许组建一家新的全能电信营运商进入固线市场。我国自己的经验,不但1993年成立联通、开放电信增值业务是市场准入,吉通、铁通和网通,无一不是扩大市场准入的结果。要是没有市场准入的逐步扩大,不会有电信市场今天的局面。

问题是,迄今为止我国电信市场的准入,范围还是过于狭窄。特别严重的缺陷,是没有把境内全部信息传输网络资源,统一纳入开放电信业务的盘子。说来不容易相信,搞了多少年中央计划经济,反了多少年重复建设,由各个行政部门控制的全国性传输网络的数目之多,堪称世界之最。实际的状态是,中国早就存在着“数网”,就是部门割据、彼此从来不开展市场竞争。所以1998年我在电信论战中提出的“数网竞争”,半点创新也没有,只不过提了一个直白的问题:国人既然已经支付了数网的成本,为什么就不能享受一下竞争的收益?

从增加市场竞争的角度看,最可能牵一发动全身的,就是电信市场对我国有线电视传输网络开放。据报道,目前我国有线电视用户近1亿,遍布城镇乡村;由光缆和同轴电缆混合组成的有线电视节目传输网络,总长度240万公里。在技术和市场需求的双重刺激下,各地有线电视网络近年正在经历数字化技术、网络整合和公司化营运等一系列变化。在新的技术条件下,电视传输网络除了传统的视频传输,还可以从事语音、数据传输和电路出租业务。恰恰是这些新的业务可能性,具有与固线电信竞争的极大潜力。特别是有线电视网络宽带入户、掌握着数量巨大的“最后一公里”资源,能够显著增加固线市场的竞争、给在位垄断商带来“可置信的威胁”。1996年后的美国,1998年后的欧盟,以及2000年后的中国香港,纷纷允许电信业务对有线电视网络开放,道理就在这里。

在考虑再次分拆中国电信集团之际,为什么不可以比较一下开放有线电视网络的可能性?不需要禅心结虑的谋划,只消实施类似对铁道通讯网络的政策,允许有线电视网络在保证完成节目传输之余,参与各类电信业务,电信市场大局,全盘皆活。这可不是什么惊人之语,因为我有“法律根据”。去年国务院颁布的中国电信管理条例,白纸黑字把视频传输归入“电信”范畴。既然已经是电信的一部分,为什么不可以从事电信业务?

因为没有营业牌照。为什么不发他们一个?主管部门官员说,要有条件,一要完成电视台与传输网络的分离,二要同意“双向进入”,就是有线电视网络可以从事电信业务,电信网络也可以从事视频传输。据了解,台网分离容易被接受,也不难办到;难的是“双向进入”,因为据说广电网络部门的回应是,我们是特殊行业,不可以同意已经承诺对外开放的电信企业进入。于是,中华人民共和国法律规定纳入电信的有线电视网络,还是不可以从事电信经营业务。现状是,政策限定广电与电信部门井水不犯河水,虽然由于机会的诱惑,下面的“犯规”之举五花八门。

僵局的真正原因之一,是广电网络与电信相比实在太弱。这个系统是自下而上、靠用户出一点、地方政府出一点、中央补一点建成的。网络的整合性差,不但表现在全程全网的技术整合性能低,更表现在系统管理的散和乱。相比之下,中国电信集团就是一个人高马大的巨无霸。看清这一点,读者不难了解广电网络“特殊论”其他含义。把提出“双向进入”的同志调到广电部门,他也立马就知道双向政策要不得,还是“特殊”为好。反过来,要是允许广电网络“单向进入”电信市场,电信部门领导面临的压力是“如何向系统内几十万职工交代”?

突破僵局之策,还是可以从自己的经验中寻找。比如是否可以考虑,仿照“不对称管制”扶持联通的办法,再发明一个“不对称双向进入”政策?就是说,允许广电网络涉足电信业务在先,而让电信进入视频传输市场在后。前后之间,可以一年半载,也可以数年为期,两部门谈判、政府批准即可。或者再弄得复杂一点,双向开放业务不但时间不对称,范围也不对称。比如广电可以从事全部电信业务,但电信将来也不得从事非商业性的视频传输,确保广电“特殊任务”的万无一失。

粗粗想来,“不对称双向进入”有四大好处。第一,在较短的时间内,固线通信市场形成可操作竞争;第二,中国电信集团可以不分拆,或者选用“分拆力度”较低的方案,尽可能保留固线全程全网的完整性;第三,大大加快广电网络的整合和改造;第四,在市场机会的吸引和竞争压力的共同作用下,中国电信集团与广电网络集团的市场化、公司化改造,将大大加快。多蚌相争,消费者肯定不会反对。电信市场会在变局中进一步扩展,而中国可能有一个更好的基础电信格局,来迎接进入WTO、以及向国内民营经济全面开放的机会和挑战。

前景如此美好,读者或许就还有耐心听我做最后一点补充。允许广电网络非对称准入电信,需要许多配套。其中最重要的,是要允许目前已经持有电信牌照的联通、网通、铁通等各家新兴通信营运商,与广电网络自由结盟,在市场谈判的基础上,全面重组各自手中的网络、客户、管理和融资能力等等各种资源。比方,联通融到手的资本,投资到广电网络的改造,是否比全部重新铺新网更合算?网通没有最终接入用户,在什么条件下可以“分享”广电的“最终一公里”?要强调的是“自由结盟”,就是基于各自利益计算的商业谈判,因为惟有如此,才处理得了涉及如此巨量的涉及琐碎细节的信息。行政性手段(无论分拆还是合并)相形见拙的地方,正是产业重组过程中本质上发散的信息流。要避免“解铃又系铃”的尴尬,政府不妨“只说不练”,就是只规定解铃的方向、政策和规划,但把解铃的具体操作,尽可能交给市场。这样的游戏,政府充当全部电信公司的唯一老板,那是玩不成的。所以,政府电信公司的产权重组,应当大大加速。

(作者为北京大学和浙江大学教授)

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